Публікації

История одного закона

Закон о государственных закупках претендует войти в украинскую Книгу Гиннеса как один из самых дискутируемых. Не обошли его вниманием и политики, обвиняя друг друга в коррупции при проведении тендеров и параличе системы госзакупок. Но в сплошном потоке обвинений трудно установить истину.

Мы решили помочь политикам, проведя собственное расследование рождения и становления закона о госзакупках в его нынешнем виде.

Закон Украины "О закупке товаров, работ и услуг за государственные средства" (№1490-14) был принят Верховной Радой Украины 22 февраля 2000 года и вступил в силу 11 июля 2000 года.

Инициатором принятия закона выступил Кабинет Министров Украины, возглавляемый в то время Валерием Пустовойтенко (соответствующий законопроект был внесен в Верховную Раду Украины 16.03.1999 г.). Но в окончательной редакции закон был принят уже при премьерстве Виктора Ющенко.

Согласно первой редакции закона, контроль за выполнением законодательства в сфере госзакупок возлагался на специально уполномоченный орган исполнительной власти по вопросам координации закупок товаров, работ и услуг.

Закон также содержал механизмы защиты отечественного производителя при осуществлении государственных закупок. Так, статьей 6 закона была предусмотрена возможность предоставлять приоритет тендерному предложению, поданному отечественным производителем, путем применения преференционной поправки к цене или ограничением участия в процедуре закупки только отечественных производителей. Действие статьи распространялось на закупки, не превышающие сумму 200 тыс. евро для товаров, 300 тыс. евро для услуг, 4 млн. евро для работ, а размер преференционной ставки составлял 10% от цены тендерного предложения.

Что касается тендерной документации, то согласно статье 20 первой редакции закона, за ее предоставление заказчик имел право требовать плату, не превышающую сумму, необходимую на покрытие издержек на подготовку такой документации и ее рассылку.

Изменение №1

Первая поправка в закон была внесена почти через три года — 16 января 2003 года. Инициатором внесения изменений в закон снова выступил Кабмин, который возглавлял уже Анатолий Кинах. Законопроект о внесении изменений в Закон Украины "О закупке товаров, работ и услуг за государственные средства" (№ 1138) был зарегистрирован в Верховной Раде 03.06.2002 г.

11 сентября 2002 года законопроект был представлен на заседании Верховной Рады Украины Министром экономики и по вопросам европейской интеграции Украины Александром Шлапаком.

Представляя законопроект в сессионном зале, Министр проинформировалнародных депутатов, что в закон предполагалось внести три принципиальных изменения: упрощение процедуры государственных закупок и сокращение ее срока, установление ценовой границы, до которой процедура госзакупок не проводится (было предложено проводить тендер в случае закупок товаров и услуг на сумму не менее 2 тыс. евро, а работ на сумму — не менее 100 тыс. евро) и послабление условий участия в тендере иностранных производителей.

В конце своего выступления Александр Шлапак отметил, что законопроект разработан в комитете рабочей группой под председательством Василия Цушко (примечание: фактически В.Цушко был автором другого законопроекта № 7371 от 08.06.2001 г., но исходя из сказанного А.Шлапаком, положения законопроекта В.Цушко были использованы правительством при подготовке собственного законопроекта). На следующий день — 12 сентября 2002 года — законопроект был принят в первом чтении.

Несмотря на то, что действительно существовала необходимость упрощения процедуры госзакупок, освобождение от необходимости проведения тендера закупок товаров и услуг на сумму до 2 тыс. евро и особенно работ на сумму до 100 тыс. евро позволяло путем дробления суммы закупки избегать проведения тендера со всеми вытекающими отсюда последствиями и возможностями "подзаработать".

При подготовке ко второму чтению законопроект был несколько доработан. В частности, Василий Цушко стал автором интересной поправки к статье 2 законопроекта, выведшей из сферы действия закона закупки, касающиеся водо-, тепло- и энергопоставок, водоотвода и обслуживания канализационных систем, почтовых услуг, услуг электросвязи (за исключением мобильной), телекоммуникационных услуг по ретрансляции радио- и телесигналов, услуг перевозки железнодорожным транспортом.

16 января 2003 года закон был принят в окончательной редакции и 14 апреля 2003 года вступил в силу.

Изменение №2

27 июня 2003 года народные депутаты Украины Катерина Ващук и Валерий Мартыновский ("аграрное лобби") инициировали законопроект № 3674, которым предлагалось внести дополнение в статью 6 закона. Дополнение предусматривало, что в случае, если предметом закупки является сельскохозяйственная продукция или продукты питания отечественного производства, брать участие в торгах могут только отечественные сельхозпроизводители, а также предприятия пищевой и перерабатывающей промышленности. 9 июля 2003 года этот закон был принят сразу в целом и вступил в силу 6 августа того же года.

Изменение №3

15 октября 2003 года вступил в силу Закон Украины "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по вопросам профессионально-технического образования" (№ 1158-IV), одним из положений которого была отменена необходимость проведения тендера на услуги по профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации рабочих кадров в государственных профессионально-технических учебных заведениях.

Инициаторами соответствующего законопроекта выступили народные депутаты Украины Станислав Николаенко, Александр Устенко, Владимир Кафарский (законопроект № 3216 от 29.07.2003 г.).

Интересно также то, что Александр Устенко при рассмотрении законопроекта во втором чтении внес поправку, согласно которой минимальная сумма закупки, при которой требовалось проведение тендера, увеличивалась с 2 до 5 тыс. евро. Однако, по требованию Президента Украины, который применил к закону право вето, данная поправка была исключена.

Изменение №4 (Закон от 20.11.2003 г. № 1294-IV) является техническим (в законе слова "антимонопольное законодательство" заменены словами "законодательство о защите экономической конкуренции).

Изменение №5

Ситуация становится интересней. 11 сентября 2003 года Кабинет Министров Украины, возглавляемый уже Виктором Януковичем, вносит на рассмотрение Парламента законопроект № 4147 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины". Правда, к госзакупкам этот законопроект не имел никакого отношения. Его задачей было освобождение от уплаты пошлины и налогообложения операций, связанных с ввозом на территорию Украины культурных ценностей.

А теперь, как любит говорить юморист Михаил Задорнов, приготовьтесь. После принятия законопроекта в первом чтении к нему были внесены интересные поправки. Народные депутаты Украины Сергей Буряк, Сергей Осыка, Игорь Кальниченко и другие (так сказано в Сравнительной таблице к законопроекту) вносят поправку о внесении изменений к Закону Украины "О закупке товаров, работ и услуг за государственные средства". Что в принципе противоречило положениям действовавшего тогда Регламента Верховной Рады Украины, запрещающего изменять концепцию законопроекта, принятого в первом чтении. А положения, касающиеся внесения в законопроект изменений к закону, не имеющему ничего общего к госзакупкам, как раз и изменяют концепцию законопроекта, внесенного Правительством.

Что касается сути изменений к закону о госзакупках, то наиболее интересными являются два аспекта. Первый — введение в Закон понятия "специализированная электронная система в сети Интернет" (совокупность программных и аппаратных средств с собственным адресом в сети Интернет вместе с информационными ресурсами определенного субъекта, которая обеспечивает доступ юридических и физических лиц к этим информационным ресурсам и другим информационным услугам через сеть Интернет, базируется на лицензированном объекте, включенном в соответствующий Реестр, предусмотренный Законом Украины "Об охране прав на изобретения и полезные модели" и соответствует следующим обязательным требованиям: обеспечивает накопление и обработку всей информации относительно государственных закупок заказчиков со всех административно-территориальных единиц Украины, предоставляет возможность проведения электронных государственных закупок; соответствует установленным действующим законодательством Украины требованиям относительно защиты государственной информации).

И второй важный момент — это обязательность размещения объявления о запланированных закупках или о проведении предшествующей квалификации участников в "Вестнике государственных закупок" или в других печатных СМИ, а также в специализированных электронных системах в сети Интернет с последующим размещением в них тендерной документации, протокола раскрытия тендерных предложений, протокола оценки тендерных предложений, отчета о результатах процедуры закупки, основных условиях договора (полный текст Сравнительной таблицы).

1 июля 2004 года законопроект был принят Верховной Радой, однако Президент Украины Леонид Кучма применил к нему вето. Фактически, возражения Президента касались только статьи 3 Закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины", касающейся изменений в сфере государственных закупок.

В предложениях Президента указывается, что принятый Верховной Радой Украины 1 июля 2004 года Закон Украины "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины" не может быть подписан. И приводятся причины почему. Так, Президент отмечает, что статьей 3 раздела I данного Закона предлагается внести изменения в Закон Украины "О закупке товаров, работ и услуг за государственные средства" — законодательный акт, целью которого является создание конкурентной среды в сфере осуществления процедур закупок товаров, работ и услуг за средства Государственного бюджета Украины, бюджета Автономной Республики Крым и местных бюджетов, обеспечения прозрачности этих процедур и достижения оптимального и рационального использования отмеченных средств, что и отмечено в его преамбуле. А дальше Леонид Данилович указывает, что "предлагаемые названной статьей изменения не отвечают отмеченной цели, не упорядочивают соответствующие процедуры и не делают их более прозрачными. Вместо этого они могут привести к ограничению конкуренции, коммерциализации соответствующих процедур, послаблению государственного контроля в этой сфере, дополнительным расходам бюджетных средств". Кстати, разве не такие обвинения в последнее время звучат с уст политиков разных лагерей в адрес закона о госзакупках?

Но рассмотрев 6 октября 2004 года предложения Президента Украины к закону, народные депутаты учли их лишь частично, вернее сказать — "косметически" и снова направили законопроект на подпись Президенту.

26 октября 2004 года Президент повторно применил к закону право вето, вернув его в парламент со своими замечаниями.

В большей части повторное вето Президента содержало те же замечания, что и предыдущее. Самое смешное в том, что 18 ноября 2004 года депутаты полностью проигнорировали замечания Президента относительно государственных закупок (интересно, что в это время как раз бушевали страсти по выборам Президента Украины). И естественно, 4 декабря 2004 года закон получает уже третье вето Президента.

Но стремление внести новации в механизм государственных закупок было настолько сильным, что несмотря на бушующую на Майдане Помаранчевую революцию, 21 декабря 2004 года депутаты преодолевают вето Президента на закон. Понятно, что без голосов оппозиции это было бы невозможно. И Леониду Даниловичу не остается ничего иного как закон подписать.

31 декабря 2004 года Л.Кучма ставит свою подпись под Законом "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины", поздравив таким образом Украину с Новым годом и новой эрой в сфере государственных закупок.

В 2005 году, когда к власти пришли "помаранчевые", ситуация в сфере госзакупок не улучшилась. Скорее, наоборот — новые изменения в Закон "О закупке товаров, работ и услуг за госсредства" подтвердили предостережения Леонида Кучмы об ограничении конкуренции и ослаблении госконтроля в этой сфере.

Изменение №8

Итак, 31 декабря 2004 года Леонид Кучма ставит свою подпись под Законом №2188-IV "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины". В этот же день Президент подписывает еще один закон, на который депутаты преодолели вето — Закон Украины "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины (в сфере высшего образования)" (№2229-IV), одним из пунктов которого из сферы действия закона о госзакупках выводятся подготовка кадров высшими учебными заведениями I-IV уровней аккредитации. Авторами соответствующего законопроекта №5480 от 01.10.2004 г. выступили народные депутаты Украины Станислав Николаенко, Игорь Юхновский, Сергей Дорогунцов, Сергей Бычков.

Изменение №9

Данное изменение, внесенное Законом от 20 января 2005 года №2377-IV, является техническим (слова "пенитенциарной" заменены на слова "криминально-исполнительной").

Изменение №10

Это изменение к закону о госзакупках является одним из ключевых. Авторами соответствующего законопроекта № 3519 от 19.05.2003 выступили народные депутаты Украины Александр Буряк (на тот момент фракция партий Промышленников и предпринимателей Украины и "Трудовая Украина"), Игорь Кальниченко (фракция Партии регионов) и Василий Цушко (фракция СПУ).

Одним из положений законопроекта предполагалось внести изменения в статью 20 Закона Украины "О закупке товаров, работ и услуг за государственные средства", касающиеся предоставления тендерной документации. В частности, изменениями предусматривалось, что "в случае привлечения заказчиком к разработке, подготовке и рассылке тендерной документации на договорных основаниях юридического или физического лица, которое имеет соответствующий опыт или зарегистрированную в установленном законодательством порядке интеллектуальную собственность, используемую для разработки и подготовки тендерной документации, оплата услуг такого лица осуществляется путем оплаты тендерной документации участником непосредственно такому лицу".

Это изменение к закону означало, что в систему государственных закупок вводились посредники, не имеющие прямого отношения к заказчику.

Также предлагалось изменить редакцию четвертой части статьи 20: предложение участника торгов, который не оплатил стоимость тендерной документации, отклонять. Предыдущая редакция этой части статьи 20 устанавливала, что тендерная документация посылалась участнику только после предварительной оплаты издержек на ее подготовку. То есть, если исполнитель не запрашивал документацию, а взял ее "на стороне", это не являлось основанием для недопуска его к участию в тендере.

18 сентября 2003 года закон был принят в первом чтении. Ко второму чтению народные депутаты Украины предложили внести в законопроект массу поправок. Одной из самых знаковых среди них стала поправка №45 народных депутатов Украины Олега Лукашука (на тот момент фракция БЮТ), Пылыпа Буджигана (фракция КПУ), Алексея Семиноги (фракция БЮТ), которой в закон вводилась ныне широко известная Тендерная палата Украины. Согласно определению закона, Тендерная палата — это одна из форм участия общественности в формировании и реализации государственной политики в сфере государственных закупок.

Законопроект содержал также несколько поправок, наделяющих Тендерную палату соответствующими полномочиями. В частности, предлагалось установить, что в случае неисполнения или нарушения заказчиками требований относительно размещения информации в информационных системах в сети Интернет, редакции информационно-аналитического бюллетеня "Вестник государственных закупок" и информационного бюллетеня, издаваемого Тендерной палатой Украины, имеют право не принимать объявление для публикации. Со всеми вытекающими отсюда последствиями, о которых предупреждал Леонид Данилович.

Другими поправками к законопроекту, рассматриваемому по втором чтении, Тендерная палата была наделена рядом существенных полномочий.

Но, несмотря на резко отрицательное заключение Главного юридического управления Аппарата Верховной Рады Украины, 16 июня 2006 года закон был принят. В частности, Главное юридическое управление предъявило к закону 11 замечаний, указывая, что в случае внесения предложенных в закон изменений процедура закупок не станет более прозрачной и не будет способствовать рациональному использованию государственных средств, как это задекларировано в преамбуле как цель закона.

Окончательный вывод юруправления гласил: подавляющая часть положений законопроекта включены в него при подготовке ко второму чтению, эти положения не рассматривались при подготовке к первому чтению и не соответствуют концепции законопроекта, принятого 18 сентября 2003 года в первом чтении.

Однако замечания юристов не повлияли на мнение высших должностных лиц государства. Ни Премьер-министр Украины Юлия Тимошенко, ни Президент Украины Виктор Ющенко не возражали против предложенных Верховной Радой изменений к закону о госзакупках, и 20 июля 2005 года Президент Украины ставит свою подпись под законом, который спустя два с небольшим года подвергнет гневной критике.

Михаил ДЯДЕНКО, CLAPRI, для Укррудпром,
Сентябрь, 2007

08.06.2011


15.03.2017
ПАТ КБ "ПРИВАТБАНК" розглядає питання про врегулювання проблеми вкладників, рахунки яких були відкриті на тимчасово окупованій території АР Крим та м. Севастополя...
05.01.2017
Якщо говорити про економічні підсумки року, то самим провальним слід все ж вважати боротьбу з корупцією, від якої страждає українська економіка, і яка досить боляче на неї впливає.


07.07.2016
6 липня 2016 року Посол Італії в Україні Фабріціо Романо вручив від імені Президента Італії народному депутату України Оксані Білозір високу державну нагороду Італійської Республіки – Орден Зірки Італії з присвоєнням звання «кавалер».


Copyright - CLAPRI, 2008. All rights reversed. Яндекс цитирования
Головна Пошук Контакти